Depuis des décennies, la « solution à deux États » est présentée comme la voie de la paix entre Israéliens et Palestiniens : deux États souverains vivant côte à côte. Or il existe déjà deux États sur la Palestine historique, c’est-à-dire le territoire du Mandat britannique, des deux côtés du Jourdain : Israël et la Jordanie. Créer un État palestinien en Cisjordanie (la Judée-Samarie, selon son nom biblique) reviendrait à en créer un troisième. Ce serait une aberration, et cet État offrirait une nouvelle base territoriale hostile à Israël, à l’image de Gaza, évacuée par Israël en 2005 puis transformée en plateforme terroriste contre lui.
À la suite du démantèlement de l’Empire ottoman, à la fin de la Première Guerre mondiale, le conflit qui se développe en Palestine oppose deux aspirations : celle du peuple juif à la souveraineté, et celle des Arabes à décider de leur avenir politique. C’est cette opposition qui donne un sens à un partage de la Palestine.
Pour comprendre ce partage, il faut savoir ce que désignait alors le mot « Palestine ». Ce n’était pas un État. C’était une région de l’ancien Empire ottoman, que la Société des Nations confie à la Grande-Bretagne après la Première Guerre mondiale. Le territoire de ce Mandat s’étend des deux côtés du Jourdain. Il couvre, en gros, l’Israël d’aujourd’hui, la Cisjordanie, Gaza et toute l’actuelle Jordanie. C’est à l’intérieur de ce territoire que la déclaration Balfour (1917), puis le Mandat lui-même, prévoient l’établissement d’un « foyer national juif ».
En 1922, la Grande-Bretagne revient sur cette vision. Elle détache toute la partie située à l’est du Jourdain et en fait la Transjordanie, confiée à l’émir hachémite Abdallah, qui y est installé depuis 1921. Ce territoire est expressément soustrait aux dispositions du Mandat relatives au foyer national juif, et l’immigration juive y est fermée. D’un trait de plume, plus des trois quarts de la Palestine mandataire sont retirés au foyer national juif et attribués à une entité arabe. Cette entité deviendra en 1946 le Royaume hachémite de Jordanie.
Le mouvement sioniste vit cette séparation comme une amputation. Il l’accepte pourtant, sous la pression britannique. Le premier partage de la Palestine n’a donc pas eu lieu en 1947, mais dès 1922, et il s’est fait au profit d’un État arabe.
En 1947, les Nations unies recommandent de partager ce qui reste de la Palestine en un État juif et un État arabe, en plus de la Transjordanie. Cette recommandation revient à créer un troisième État. Comprenne qui pourra : il y a en Palestine deux peuples en conflit, pas trois. Les Juifs se résolvent malgré tout à l’accepter, en dépit d’oppositions internes. Le monde arabe, lui, rejette le principe même d’une souveraineté juive.
À l’issue de la guerre d’indépendance d’Israël, la Transjordanie, devenue Jordanie, annexe en 1950 la Cisjordanie. Des deux côtés du Jourdain vit, pour l’essentiel, le même peuple. La frontière entre les deux rives ne date que de 1921. En décembre 1948, à la conférence de Jéricho, des notables palestiniens proclament Abdallah roi et demandent l’union avec la Transjordanie. Jusqu’en 1988, les habitants de Cisjordanie sont citoyens jordaniens et siègent au parlement d’Amman. Aujourd’hui encore, une grande partie de la population jordanienne est d’origine palestinienne, et les mêmes familles vivent sur les deux rives.
Pendant dix-neuf ans, la Jordanie tient la Cisjordanie et l’Égypte tient Gaza, et personne n’y crée d’État palestinien. La création d’un tel État n’est pas encore le credo international qu’elle est devenue aujourd’hui. Fondée en 1964, l’Organisation de libération de la Palestine (OLP) ne compte pas créer un État en Cisjordanie : sa Charte déclare expressément qu’elle n’exerce aucune souveraineté sur ce territoire, alors jordanien. Son projet de « libération » vise la destruction de l’État d’Israël.
Lors de la guerre des Six Jours, en juin 1967, la Jordanie entre en guerre contre Israël et perd la Cisjordanie. La résolution 242 de l’ONU demande le retrait des forces israéliennes « de territoires occupés », selon sa version anglaise, et non de tous les territoires. Elle ne prévoit pas d’État palestinien.
Il faut alors observer ce que devient la revendication palestinienne. Dans la Charte révisée de l’OLP, en 1968, la clause sur la Cisjordanie a disparu. Tant que ce territoire était arabe, nul ne réclamait d’y fonder un État. Il ne devient l’objet d’une revendication nationale qu’une fois passé sous contrôle israélien.
En 1974, au sommet de Rabat, la Ligue arabe désigne l’OLP comme « seul représentant légitime du peuple palestinien ». Elle dépossède ainsi la Jordanie de la Cisjordanie au profit d’une organisation dont la charte vise la disparition d’Israël. En juillet 1988, en pleine Intifada, le roi Hussein en tire les conséquences et rompt les liens juridiques et administratifs de son royaume avec la Cisjordanie. Quelques mois plus tard, l’OLP proclame à Alger un État palestinien.
Quelles qu’aient été les raisons du roi, ce renoncement n’a pas répondu à un besoin des habitants de Cisjordanie, qui avaient vécu dix-sept ans sous souveraineté jordanienne et étaient restés citoyens jordaniens jusque-là. Il a servi un projet : faire de ce territoire, non plus une partie de l’État arabe de Palestine, mais la base d’un troisième État tourné contre le premier. Le partage naturel de la Palestine historique a toujours été celui qui sépare un État juif d’un État arabe. Cet État arabe existe : c’est la Jordanie. Que la Cisjordanie lui revienne en tout ou en partie est une question à régler entre Israël et elle. Un État intercalé entre les deux n’aurait d’autre fonction que de reproduire, à plus grande échelle, le schéma de Gaza.
Les accords d’Oslo, en 1993, prennent acte de ce glissement. Ils créent une Autorité palestinienne en Cisjordanie et à Gaza, et renvoient à plus tard les questions décisives : frontières, Jérusalem, réfugiés, implantations. Ces négociations sur le statut final n’ont jamais abouti. L’échec de Camp David en 2000, puis la seconde Intifada, ont montré ce que valait l’espoir d’un État palestinien vivant en paix aux côtés d’Israël.
L’année suivante, en 1994, Israël et la Jordanie signent la paix. Le traité fixe leur frontière le long du Jourdain, mais « sans préjudice du statut des territoires » passés sous contrôle israélien en 1967. Autrement dit, les deux États ont tracé leur frontière en laissant de côté la question de la Cisjordanie. Elle reste ouverte, et c’est entre eux qu’elle peut être tranchée.
Curieusement, l’annexion de la Cisjordanie par la Jordanie, que presque aucun État n’avait reconnue, n’a jamais été déclarée illicite par les Nations unies. Mais en 2024, dans un avis consultatif, la Cour internationale de Justice déclare « illicite » la présence d’Israël dans cette même Cisjordanie. Même territoire, autre verdict : « illicite » dès qu’il s’agit de Juifs.
Gaza n’entre pas dans ce raisonnement. Israël l’a évacuée en 2005 et n’y revendique rien. Sa présence militaire depuis le 7 octobre répond à une menace, pas à une ambition territoriale. Que Gaza s’associe un jour à la Jordanie, à l’Égypte ou à personne regarde ses habitants et leurs voisins arabes. Israël n’y a qu’une exigence : que ce territoire cesse d’être une base contre lui.
La solution doit donc être cherchée là où le traité de 1994 l’a laissée : entre les deux États qui existent déjà. Un compromis pensable serait de redessiner la frontière entre Israël et la Jordanie en tenant compte de la répartition des populations en Cisjordanie. Il s’agirait de négocier le rattachement à la Jordanie des territoires à population arabe et l’intégration à Israël des territoires à population juive. L’idée n’est pas neuve : le plan Allon, dès 1967, puis l’accord de Londres entre Shimon Peres et le roi Hussein, en 1987, reposaient déjà sur un compromis territorial avec la Jordanie. Jérusalem-Est, jordanienne de 1948 à 1967, fait partie de cette négociation. Israël l’a annexée, et le traité de 1994 reconnaît déjà à la Jordanie un rôle particulier sur les lieux saints musulmans. Le cadre d’un statut particulier existe donc entre les deux États.
On objectera que la Jordanie refuse aujourd’hui toute souveraineté sur la Cisjordanie, même partielle. Mais toute proposition de paix se heurte à des objections. La question est de savoir lesquelles peuvent être surmontées. Il ne s’agit pas de revenir aux lignes de 1967 : la situation sur le terrain a changé. Il s’agit de fixer une nouvelle frontière qui tienne compte de la répartition actuelle des populations. Le principe d’une souveraineté jordanienne sur les Arabes de Cisjordanie n’a pourtant rien d’une invention. En 1950, le rattachement de la Cisjordanie à la Jordanie allait de soi, pour Amman comme pour la plupart des habitants, devenus citoyens jordaniens. La ligne de fracture passait entre Juifs et Arabes, non entre Arabes. Sans l’État juif, la Palestine n’aurait sans doute connu qu’un seul État arabe.
La revendication d’un État palestinien distinct, entre Israël et la Jordanie, ne vise donc pas à multiplier les États arabes. Elle vise à ce qu’il n’y ait pas d’État juif. La souveraineté jordanienne sur les Arabes de Cisjordanie, elle, a fonctionné. C’est parce qu’elle a fait ses preuves qu’on peut y revenir, sous une forme nouvelle. Cela demande une volonté politique, mais c’est la solution la plus naturelle. Toute autre solution serait imposée de l’extérieur et donc artificielle. Un État palestinien entre la Jordanie et Israël rencontrerait d’ailleurs une opposition bien plus profonde, celle d’Israël, que le 7 octobre a rendue irréversible. Céder à la Jordanie les territoires de Cisjordanie à population arabe est, à l’inverse, une concession raisonnable et digne.
Une autre objection revient souvent : Septembre noir. Après 1967, les organisations palestiniennes armées, le Fatah d’Arafat et le FPLP de Habache en tête, s’installent en Jordanie et y forment un État dans l’État. En septembre 1970, après une série de détournements d’avions et de tentatives d’assassinat contre lui, le roi Hussein lance son armée contre elles, puis les expulse vers le Liban en 1971. On en conclut que Jordaniens et Palestiniens ne sauraient vivre sous une même souveraineté. Mais cet épisode n’oppose pas deux peuples. Il oppose un État à des milices qui voulaient s’en servir de base, puis le contrôler. Les Palestiniens de Jordanie, dans leur grande majorité, sont restés citoyens du royaume.
Loin d’affaiblir la solution jordanienne, Septembre noir la conforte. Si la Palestine devait être partagée entre un État juif et un État arabe, les luttes de pouvoir au sein de l’État arabe ne regardent pas Israël. Cet épisode révèle surtout le projet de l’OLP. On prêtait alors aux fedayin un mot d’ordre selon lequel la route de Jérusalem passait par Amman : il fallait prendre la Jordanie pour mieux combattre Israël. Si ces organisations ont menacé jusqu’au régime hachémite, leur donner un État entre la Jordanie et Israël reviendrait à leur offrir une base, et l’on sait contre qui elle servirait. Le Liban à partir de 1975, puis Gaza, l’ont montré. Amman soutient aujourd’hui la création d’un État palestinien pour s’en protéger, en espérant détourner ainsi le nationalisme palestinien hors du royaume. C’est un calcul illusoire. Un nationalisme dont la raison d’être est la disparition d’Israël ne s’apaiserait pas avec un État en Cisjordanie. Il y trouverait un tremplin, aux portes de la Jordanie comme à celles d’Israël.
Cette solution a un mérite essentiel : la plupart des habitants n’auraient pas à quitter leur terre. Les Palestiniens de Cisjordanie retrouveraient la citoyenneté jordanienne que beaucoup ont perdue après 1988. Les Israéliens de Cisjordanie seraient confirmés dans leur appartenance à Israël. Chacun, de son côté, verrait son statut assuré là où il vit. Cette nouvelle frontière donnerait une traduction politique aux réalités humaines sur le terrain.
Le monde s’emploie à créer un troisième État en Palestine. Dans son empressement, il a simplement oublié de se demander à quoi il pourrait bien servir.